Інформаційно-просвітницька година-лекція “Особливості законодавства України про охорону, використання і примноження культурної спадщини” пройшла в Державному історико-культурному заповіднику “Межибіж”.
Головною метою в сфері охорони культурної спадщини є створення умов для організаційно-правового, фінансово-економічного та науково-виробничого забезпечення охорони культурної спадщини в інтересах динамічного соціально-економічного, культурного та духовного розвитку суспільства.
Соціально-економічні зміни в країнах Центральної і Східної Європи після 1989 р. викликали необхідність нових підходів до справи охорони пам’яток історії та культури. Радянське пам’яткоохоронне законодавство ґрунтувалося на псевдоплановій основі і було в першу чергу розраховане на тотальну загальнодержавну власність та “розвинуте соціалістичне суспільство”. Окрім того воно носило суттєві ідеологічні нашарування [143].
З розвалом Радянського Союзу на перший план висуваються ринкові стосунки, в тому числі і в справі охорони пам’яток, що зробило неможливим використання старих законів, правил та підходів в цій галузі. На зміну штучним механізмам, які в радянський період трактували історичне місто як статичний заповідник, прийшли вільно ринкові економічні відносини. Проте стан справ з охорони історичних пам’яток залежить від тривалості, характеру і результатів економічних перетворень в кожній з них.
Із прийняттям у 2000 р. нового закону – Закону України “Про охорону культурної спадщини,” (далі – Закон) виникли питання, які потребують прийняття негайних і оперативних рішень. Вже, починаючи із першого дня вступу Закону в силу, точаться дискусії із приводу застосування його норм.
Для цього спершу варто проаналізувати його структуру та зміст. Складається Закон із десяти розділів, поділених на сорок дев’ять статей. Варто зауважити, що новий Закон на відміну від попереднього Закону УРСР “Про охорону і використання пам’яток історії та культури” від 13 липня 1978 р. [144], справді ґрунтовно підходить до визначення та класифікації об’єктів охорони. Цей Закон регулює правові, організаційні, соціальні та економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини з метою її збереження, використання об’єктів культурної спадщини в суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища.
Слід зазначити, що поняття пам’яток історії та культури включає в себе не тільки цінності, які є продуктом діяльності людини, але й об’єкти оточуючого середовища, оскільки вони пов’язані з історичними подіями. Цей Закон у ст.1 дає чіткі дефініції термінів, які відображають сучасну практику охорони пам’яток і досвід інших країн, що знайшло своє відображення в низці рекомендацій ЮНЕСКО. Зокрема, Рекомендації щодо міжнародних принципів, які застосовуються під час археологічних розкопок 1956 р., у якій дана дефініція археологічних розкопок, цінностей, які знаходяться під захистом, правила захисту археологічної спадщини, визначення органів охорони археологічних розкопок, створення центральних і місцевих колекцій, а також правила археологічних розкопок, боротьба з незаконними археологічними роботами та ін. [145]; Рекомендація щодо найефективніших заходів забезпечення загальнодоступності музеїв 1960 р., яка також визначає дефініцію музею та дає основні принципи їх функціонування[146]; Рекомендація про заходи, спрямовані на заборону і запобігання незаконному вивезенню, ввезенню та передачі права власності на культурні цінності 1964 р., що, перед усім дає визначення культурних цінностей та порядку виявлення і обліку культурних цінностей, визначає органи їх охорони та ін.[147]; Рекомендація про збереження культурних цінностей, яким загрожує небезпека внаслідок проведення громадських чи приватних робіт 1968 р., яка дає дещо розширене трактування поняття культурних цінностей та визначає такими рухомі цінності і нерухомі об’єкти, а також визначає, що поняття “культурні цінності” охоплює не тільки виявлені й зареєстровані архітектурні, археологічні та історичні місцевості і споруди, а й незареєстровані залишки минулого, а також сучасні місцевості і споруди, що мають мистецьке значення. Зазначені Рекомендації визначають конкретні заходи, спрямовані на захист культурних цінностей:
законодавчі;
фінансові;
адміністративні;
щодо міри відповідальності;
відтворення;
заохочення;
консультації;
просвітницькі [148].
В 1972 р. були також прийняті Рекомендації ООН про охорону на національному рівні культурної та природної спадщини, в якій як “культурна спадщина” розглядаються пам’ятки, ансамблі та пам’ятні місця. Відповідно до них, кожна держава має згідно з можливостями формулювати, вдосконалювати і здійснювати національну політику, головна мета якої полягає в координації та використанні всіх наукових, технічних, культурних та інших можливостей для забезпечення ефективної охорони, збереження й популяризації культурної та природної спадщини. Зазначено, що культурна і природна спадщина є багатством, охорона, збереження й популяризація якого покладають на держави, на території яких вона знаходиться. Визначено, що культурна чи природна спадщина мають розглядатися як єдине ціле, що охоплює не лише творіння з властивою їм великою цінністю, а й найскромніші елементи, які набувають із часом культурної та природної цінності.
Головним елементом цих міжнародних рекомендацій є зобов’язання держав заснувати на своїй території відповідні державні служби, які б розробляли й здійснювали заходи охорони й збереження культурної спадщини; готували й набирали відповідні наукові, технічні та адміністративні кадри; організовували співпрацю спеціалістів різних галузей для вивчення проблем технічного збереження культурної спадщини; здійснювали контрольно-розпорядчі функції [149]. У 1976 р. ЮНЕСКО були розроблені Рекомендації про збереження і сучасну роль історичних ансамблів, яка також дає визначення історичного або традиційного ансамблю; оточення та їх охорони. Важливим елементом цих Рекомендацій є визначення заходів та методів їх охорони [150].
В сучасних умовах пам’ятка сприймається не як ізольований об’єкт, а як частина вулиці, міста, ландшафту, тієї обстановки, що історично склалась, в якій він виник або з якою був історично пов’язаний.
Тому Закон у ст.2 подає докладну класифікацію об’єктів культурної спадщини за двома критеріями:
типами:
споруди (витвори);
комплекси (ансамблі);
визначні місця;
видами:
археологічні;
історичні;
монументального мистецтва;
архітектури та містобудування;
садово-паркового мистецтва;
ландшафтні.
До споруд (витворів)Закон відносить твори архітектури та інженерного мистецтва разом з природними чи створеними людиною елементами, твори монументальної скульптури та монументального малярства, археологічні об’єкти, печери з наявними свідченнями життєдіяльності людини, будівлі або приміщення в них, що зберегли автентичні свідчення про визначні історичні події, життя та діяльність відомих осіб.
Комплексами (ансамблями) Закон називає топографічно визначені сукупності окремих або поєднаних між собою споруд різного призначення, що відзначаються своєю архітектурою та органічним зв’язком з ландшафтом.
Визначні місця – це топографічно визначені зони або ландшафти, природні, природно-антропогенні витвори, що донесли до нашого часу цінність з антропологічного, археологічного, естетичного, етнографічного, історичного, мистецького, наукового чи художнього погляду.
За видами об’єкти культурної спадщини поділяються на:
археологічні- городища, кургани, залишки стародавніх поселень, стоянок, укріплень, військових таборів, виробництв, іригаційних споруд, шляхів, могильники, культові місця та споруди, мегаліти, наскальні зображення, ділянки історичного культурного шару, поля давніх битв, рештки життєдіяльності людини, що містяться під водою;
історичні- будинки, споруди, їхні комплекси (ансамблі), окремі поховання та некрополі, визначні місця, пов’язані з важливими історичними подіями, з життям та діяльністю відомих осіб, культурою та побутом народів;
монументального мистецтва – твори образотворчого мистецтва як самостійні (окремі), так і ті, що пов’язані з архітектурними, археологічними чи іншими пам’ятками або з утворюваними ними комплексами (ансамблями);
архітектури та містобудування – історичні центри, вулиці, квартали, площі, архітектурні ансамблі, залишки давнього планування та забудови, окремі архітектурні споруди, а також пов’язані з ними твори монументального, декоративного та образотворчого мистецтва;
садово-паркового мистецтва – поєднання паркового будівництва з природними або створеними людиною ландшафтами;
ландшафтні – природні території, які мають історичну цінність.
Якщо проаналізувати викладені визначення об’єктів культурної спадщини, то можна дійти висновку про те, що класифікація цих об’єктів не носить вичерпного характеру, оскільки розширене тлумачення дає можливість поповнювати цей перелік з врахуванням розвитку культури та суспільства. У той же час, при такому підході може бути краще врахована і практика роботи органів охорони культурної спадщини, які, враховуючи специфіку того чи іншого регіону України, можуть віднести певні об’єкти до числа тих, що охороняються, незалежно від того, передбачені вони в будь-якому переліку чи ні. Важливо, щоб об’єкти являли собою історичну, наукову чи іншу культурну цінність.
Питання про органи управління охороною культурної спадщини викладені у Розділі II Закону. Згідно із чинним Законом, державне управління у сфері охорони культурної спадщини покладається на Кабінет Міністрів України, спеціально уповноважені органи охорони культурної спадщини. Кабінет Міністрів України як вищий орган виконавчої влади має чіткі повноваження у сфері охорони культурної спадщини.
Усі пам’ятки, які знаходяться на території Україні i мають історичну, наукову, художню чи іншу культурну цінність, охороняються державою. При цьому не має значення, кому культурна спадщина належить. Частіше за все вони належать державі, але можуть бути й у приватній власності (ст.17 Закону).
Державна охорона культурної спадщини охоплює цілий комплекс заходів:
по-перше, це організація обліку;
по-друге, державний контроль за тим, як ці пам’ятки охороняються та використовуються;
по-третє, це заходи, які попереджають їх необґрунтоване знесення, руйнацію чи переміщення, а також заходи, що оберігають пам’ятки культурної спадщини від руйнування та псування;
також – це встановлення відповідальності за порушення законодавства про охорону культурної спадщини.
Недосконалість законодавчої та нормативно-правової бази у цій сфері на фоні економічних негараздів (недостатності бюджетного фінансування) загрожує масовою втратою культурних цінностей, зокрема, архітектурної спадщини. Цей процес вже розпочався i може набрати великих темпів.
Важливе місце в цьому комплексі займають проведення реставраційних робіт, в тому числі й шляхом створення спеціальних науково-реставраційних виробничих майстерень, виділення грошових та матеріальних засобів для здійснення таких робіт.
Ансамблі і комплекси пам’яток історії та культури, які являють собою особливу історичну, наукову, художню чи іншу цінність, можуть бути оголошеними історико-культурними заповідниками. Для створення заповідника в кожному конкретному випадку повинно бути спеціальне рішення Кабінету Міністрів України. Охорона заповідника здійснюється на основі особливого для кожного з них положення. Створення заповідників – це дієвий захід охорони пам’яток.
Необхідно відзначити, що певні кроки у напрямку вирішення проблем правового забезпечення функціонування історико-архітектурної спадщини в нових ринкових умовах здійснюються. Зокрема, при сприянні Центру адаптації архітектурного середовища історичних міст України спільно з державними органами охорони опрацьовано ряд проектів нормативно-правових документів. Одним з перших кроків у цьому напрямку в Україні стала Комплексна програма збереження історичної частини м.Львова., затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 15 листопада 1997 р. № 1266. Програма надає Львову особливий статус міста-пам’ятки.
Одна з найважливіших вимог українського законодавства – встановлення обов’язкового державного обліку усіх без винятку пам’яток культурної спадщини, незалежно від того, в чиїй власності вони знаходяться. Процедурі включення в Державний реєстр нерухомих пам’яток України та вилучення цих пам’яток з Реєстру присвячений Розділ ІІІ Закону.
Власне в процесі обліку здійснюється ідентифікація об’єкту в якості пам’ятки, оскільки на практиці, на думку автора, та чи інша культурна чи історична цінність починає розглядатись в якості пам’ятки з моменту її реєстрації в Державному реєстрі. Тому цей Закон встановлює порядок здійснення обліку, регулює інші найбільш суттєві сторони правовідносин, що виникають при цьому.
Закон особливо виділяє визначення категорії пам’ятки:
а) національного значення, занесення якої до Реєстру (вилучення з нього) відбувається постановою Кабінету Міністрів України за поданням центрального органу виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини. Проте існує правова колізія, а саме для правового статусу пам’ятки культури необхідне застосування адміністративних, кримінальних та майнових санкцій. Інакше правові норми, як державно-владні розпорядження, перестають виконувати належну функцію щодо охорони пам’яток у суспільстві. Процедура взяття пам’яток культури під державну охорону не стала системою в діяльності відповідних державних органів, що дає підстави зробити висновок про недотримання принципу законності у цій галузі;
б) місцевого значення – рішенням центрального органу виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини за поданням відповідних органів охорони культурної спадщини або за поданням Українського товариства охорони пам’яток історії та культури, інших громадських організацій, до статутних завдань яких належать питання охорони культурної спадщини. Передбачене також вилучення пам’ятки з Реєстру, яке може здійснюватись лише у випадку її руйнації внаслідок стихійного лиха та неможливості її відновлення, і пам’ятки археології, в разі її повного дослідження та відсутності об’єктів культурної спадщини.
Нормотворча техніка європейських держав виробила три правові системи охорони пам’яток: об’єктивну, суб’єктивну та класифікаційну. За об’єктивною – правова охорона охоплює тільки ті пам’ятки, перелік яких викладено в законі. За суб’єктивною – вона залежить від попереднього встановлення пам’яткового характеру кожного предмета компетентними адміністративними органами. Найпоширенішою є класифікаційна система, яка становить певну модифікацію об’єктивної. Суть її полягає в тому, що правовий акт замінює визначення поняття “пам’ятки” положенням: пам’ятками є те, що занесено до спеціального списку (реєстру) [152].
Закон Української РСР “Про охорону i використання пам’яток історії та культури” в статті 1 встановлював, що “всі пам’ятки історії та культури, які знаходяться на території Української РСР, охороняються державою”[153]. Там же в загальній формі визначалися дефініції пам’яток, а стаття 6 подавала їх види. З метою організації обліку та охорони у статті 17 Закону наводилася класифікація нерухомих пам’яток за трьома категоріями: союзного, республіканського та місцевого значення i порядок внесення їх у відповідні списки – надання правового статусу пам’яткам [154].
Українське законодавство покликане забезпечити збереження пам’яток. Закон про охорону культурної спадщини передбачає, що “пам’ятки, їхні частини, пов’язане з ними рухоме та нерухоме майно забороняється зносити, змінювати, переміщувати (переносити) на інші місця” (ст.22). У виняткових випадках це можливо, але з особливого дозволу Кабінету Міністрів України за поданням центрального органу виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини у випадках, коли неможливо зберегти пам’ятку на місці та лише за умови проведення комплексу науково обґрунтованих заходів із вивчення та фіксації пам’ятки (охоронних досліджень). При цьому, проведенню цих робіт повинні передувати також заходи щодо фіксації пам’ятки, проведення обмірів, складені креслення та ін.
Забезпеченню принципу фізичного збереження пам’ятки слугує ст.47 Закону. Вона зобов’язує фізичних та юридичних осіб, що заподіяли шкоду пам’ятці історії та культури або її охоронній зоні, відшкодувати шкоду, завдану пам’ятникові, та відновити його територію. Проте, відшкодування заподіяної шкоди чи відновлення пам’яток не звільняє винних у їх руйнації від фінансових санкцій за такі дії, розмір яких та вид дій, за здійснення яких вони накладаються передбачені у ст.44 Закону.
Засобом продовження існування пам’ятки, її збереження є своєчасна консервація, реставрація, реабілітація, музеїфікація, ремонт та пристосування пам’ятки. Ці роботи, як зазначено у ст.26 Закону, проводяться лише з відому державних органів охорони пам’яток та під їх контролем лише за наявності письмового дозволу та на підставі погодженої з ними науково-проектної документації. Фінансування всіх заходів з реставрації, консервації і ремонту пам’яток здійснюється за рахунок коштів користувача чи власника пам’ятки, а також за рахунок спеціальних коштів на фінансування охорони культурної спадщини. Фінансування таких робіт здійснюється лише за наявності підстав їх проведення та відсутності у власника відповідних коштів на виконання розпорядження про реставрацію, консервацію чи відновлення пам’ятки.
Закон про охорону культурної спадщини встановлює певні гарантії невиправданого знесення пам’яток. Проекти планування, забудови та реконструкції міст та інших населених пунктів, які мають пам’ятки історії, археології, містобудування і архітектури, монументального мистецтва, підлягають узгодженню з органами охорони пам’яток.
Джерело: http://www.aldebaran.com.ru/publications/4379
